方铭琳：激发中小学办学活力的系统对策研究

在加快推进教育现代化进程中，无论是宏观的教育活力、中观的学校活力，还是微观的师生活力，都是我国多年来教育改革持续关注的重点。新时代建设教育强国、追求办好人民满意的教育，必须把大力激发学校办学活力摆在更加重要的位置。本文在梳理已有政策依据的基础上，分析影响办学活力的多重因素，提出激发办学活力的综合治理对策。

1.国家政策持续和高度关注办学活力

党和国家始终把解决教育活力不足的问题作为我国教育改革的重要目标之一。早在 1985 年，《中共中央关于教育体制改革的决定》就提出 ：“在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力 ；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。”当时教育体制改革的一个初衷，就是想解决教育领域“一管就死、一放就乱”以及缺乏活力的问题。此后1993 年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》都关注到教育活力或办学活力不足的问题。

随着我国全面深化教育领域综合改革，激发中小学办学活力越来越受到重视和关注。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年）》（以下简称《教育规划纲要》）中十余次提到“活力”。在谈到教育体制机制改革时明确提出 ：“进一步解放思想，更新观念，深化改革，提高教育开放水平，全面形成与社会主义市场经济体制和全面建设小康社会目标相适应的充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的教育体制机制，办出具有中国特色、世界水平的现代教育。”具体谈到学校办学体制改革时又强调指出，“深化公办学校办学体制改革，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益”。可见，《教育规划纲要》把“充满活力”作为教育体制机制改革的重要目标，把“增强办学活力”作为公办学校体制改革的重要目标。《教育规划纲要》还提出，要加快解决“增强教育活力与体制机制约束的矛盾”。

2013 年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革，要进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力。这一指导思想也同样适用教育领域，那就是进一步解放思想、解放和发展教育生产力、解放和增强教育活力。2017 年，《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，“我国教育改革发展虽然取得了显著成就，但尚不能完全适应人的全面发展和经济社会发展需要，仍存在一些突出问题，主要表现为 ：科学的教育理念尚未牢固确立……学校办学活力不强……”2018年 9 月，党中央召开新时代第一次全国教育大会，为教育发展举旗定向。习近平总书记强调，“教育是国之大计、党之大计”“要深化办学体制和教育管理改革，充分激发教育事业发展生机活力”。李克强总理提出，要充分发挥学校办学主体作用，为学校潜心治校办学创造良好环境。可见，“激发教育活力”成为建设教育强国的具体举措。

在 2019 年全国教育工作会议上，教育部党组书记、部长陈宝生指出，对中小学办学自主权也要重视起来，今年要专门制定落实中小学自主权激发办学活力的文件。2019 年 2 月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化 2035》，中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018 － 2022年）》，明确提出“发展中国特色世界先进水平的优质教育”“充分发挥基层特别是各级各类学校的积极性和创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、富有效率、更加开放、有利于高质量发展的教育体制机制”。发展优质教育，需要学校充满生机与活力。把“充满活力”作为推进教育现代化的重要目标，由此可见，激发办学活力不仅是未来教育发展的重要任务，也是检验教育改革成效的关键指标。

2.办学活力不足的障碍性因素分析

教育活力、学校活力是提高教育质量的重要保障。为进一步深化教育体制机制改革、激发办学活力，必须从源头上厘清那些制约教育和学校释放活力的教育内外部和学校内外部的诸多因素。

（一） 学校自主权受制于多方面的干涉

当下很多学校常常面临以各种理由干涉学校办学的现象，似乎方方面面都可以对教育、对学校、对教师指手画脚。正因为政府与学校的权力、责任边界不是很清楚，越位、缺位、错位、不到位的现象时有发生，导致各类检查、考核、评估及各种与教育教学无关的社会性事务太多，各部门的文件延伸到学校太多。据中国教育科学研究院基础教育研究所办学活力调研组及《中小学校办学活力的政策建构研究》课题组对 150 多位教育局长的抽样调查显示，有 80% 多的教育局长认为教育部门在运作过程中受其他部门干扰“非常多”或“比较多”。学校忙于应付，教师负担太重。据不完全统计，一些地方教师辞职率年年攀升，甚至校长“职位”也开始“遇冷”。来自学校外部的诸多干扰因素导致学校缺乏自主权，教育体系缺乏办学活力和内在的创新动力。基层校长对人事权和财务权方面的约束感受尤其强烈。

（二） 教育行政思维导致的管理弊病

在地方特别是在县级教育行政管理中，当下教育行政部门的履职方式更多还是单一科层式管理，即对学校、教师和学生最主要的管理手段仍是运用行政思维，依靠行政命令，发布下达指令，其弊病 ：一是行政管理容易被贴上个人标签，甚至常常陷入“人治”窠臼。二是注重解决眼前问题，或者近期阶段性目标的实现，容易出现“一个领导一套思路、一个地方一套办法”的现象，甚至出现炮制政绩、隐藏风险、治标不治本等问题。三是行政职能泛化、“越位”，行政履职在某种程度上等同于完成常规性工作和上级领导交办的任务，常表现出疲于应付的状态。

（三） 学校办学自主权缺乏导致过分依赖

学校本身应该有的很多自主权“缺位”，这也是影响中小学办学活力的重要因素。比如在用人自主权方面的干部任命权和教师聘任权得不到落实。据调研组及课题组对全国 29 个省份 5000 多名校长的调查发现，85. 6% 的校长选择“最缺人事自主权”。校长尤其反应强烈的是 ：很多学校的干部特别是副校长的任免由教育局而不是校长决定 ；学校没有在人员经费总量控制的前提下，面向社会自主聘任教师权，教师能进不能出。还有编制内外的利弊影响。一些“在编”教师高枕无忧而日渐平庸 ；一些职称晋升而职称工资却长期不落实的教师则日渐心灰意冷，挫败感日渐浓重，改革热情削减 ；一些“编外”教师抱着临时工的想法，经常流动。[2] 此外，学校的组织架构权、经费使用权、分配权、课程教学改革自主权等，都是比较缺乏的。很多地方政府把学校当作下属事业单位，而不是独立法人。学校由于长期缺乏自主权，形成“路径依赖”——依赖政府“一刀切”的统一管理方式，缺乏创新的活力，需要落实《教育法》规定的学校办学自主权。

（四） 评价导向不清导致学校迷失发展方向

评价导向不清，学校到底办得好还是差，目前缺乏一定的质量标准，于是“大家就拿分数、升学率说事儿”，因为这是看得见、摸得着的。这种单一、片面的教育评价导向制约了学校办学活力。一些地方教育局对学校进行分科室考核，以“质量监测”名义暗中排名，并将考核和排名结果与绩效奖励挂钩，等等。这些基于升学率的绑架而形成的教育政绩观，影响了学校的办学活力。受社会功利性舆论影响较大，一些自媒体动不动就进行排名，也对学校产生了干扰。一些地方把学校安全工作的评价放在首位，甚至实行“一票否决制”，学生活动受安全制约很大，导致学校顾虑太多，校长头上责任过重，很多活动不敢开展，既影响学生的发展，也影响学校活力的激发。还有，学校的教学受教研部门命题思路和教材影响大，缺乏从学生全面发展的角度思考“如何整体育人”。

（五） 学校内部治理方式影响办学活力激发

同样的教育空间， 不同的治理方式、 育人方式、办学模式，办学活力也会截然不同。在学校内部，一些学校管理者不尊重教师的教育教学自主权，在教育教学事务上听不进教师的意见和建议，于是，教师对待学生也一样，认识不到学生学习和发展的自主权——或者尽管在观念上承认学生学习和发展的自主权，但在实际的教育教学过程中却剥夺学生自主学习和发展的时间与空间，将学生变成学习的客体或机器。例如，有的学校把学生发展当成了手段，把学校发展当成了目的，目的与手段发生了颠倒。有时为了学校荣誉“浪费学生时间”，有时为了管理方便“把学生折腾得够呛”。而一些教师评上了高级职称后动力下降，没有发挥应有的骨干带头作用。

3.激发学校办学活力的综合治理对策

“活力”在哪里？在主体身上 ；“活力”从哪里来？从主体性、主动性中来。为激发办学活力，需要从管理体制和办学体制两个层面同步推进、综合治理，通过体制机制创新，调动主体性、主动性，激发内生动力和活力。

（一）从管理体制入手探索现代治理

从管理走向治理，推进治理能力与治理体系现代化，搭建多方主体合力共治的机制和平台，是深化教育领域综合改革、提升教育质量与发展水平的重要途径和手段，也是激发活力的重要发力点。

1. 扩大地方管理权限 ：自主探索激发办学活力

2014 年，国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》指出，由省级政府管理更方便有效的教育事项，一律下放省级政府管理。与此同时，要尊重基层的首创精神，鼓励基层创新，基层蕴藏着无穷的改革动力和智慧，是推动教育领域综合改革的重要力量，要保护和调动基层改革的积极性，鼓励先行先试，鼓励地方教育制度创新，鼓励不同区域进行差别化探索，自上而下与自下而上相结合。

其实自 20 世纪 80 年代以来，就一直在通过不断向地方放权来激发地方的管理活力。如 1985 年《中共中央关于教育体制改革的决定》明确提出 ：基础教育管理权属于地方，实行“地方负责、分级管理”的原则。1993 年《中国教育改革和发展纲要》赋予省级政府确定本地区学制等权力，破除了地方政府开展“中等以下教育体制改革”所面临的政策壁垒，同时也释放出地方政府在基础教育改革中的活力。2001年 5 月《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出，农村义务教育管理体制实行在国务院领导下由“地方政府负责，分级管理，以县为主”的体制。

以九年一贯制学校发展为例，在中央统筹基础教育发展的大政下，地方政府在基础教育管理上获得了一定的自主权，各地纷纷开展九年一贯制改革，根据发展需求制定了相应的支持政策和保障措施。例如上海、成都等地成为九年一贯制改革较为活跃的地区。在上海市政府的大力推动下，九年一贯制学校数量从 1984 年的 6 所发展到 2010 年的百余所。成都市 1990 年前后开始尝试九年一贯制改革，2004年成都市教育局出台《关于促进九年一贯制学校办学的意见（试行）》，2014 年出台《关于推进九年一贯制学校发展的意见》，将推进九年一贯制学校发展视为“推进义务教育高位均衡优质发展”、有效缓解“择校热”的重要举措。九年一贯制的活力源于其对人才培养模式的创新与探索，拥有办学自主权则是激发其活力的重要途径，各地给予九年一贯制学校自主空间正是推动其发展的关键所在。

2. 依法落实办学自主权 ：责任回归激发办学活力

《教育法》明确规定学校拥有九项办学自主权，包括 ：（1）按照章程自主管理 ；（2）组织实施教育教学活动 ；（3）招收学生或者其他受教育者 ；（4）对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分 ；（5）对受教育者颁发相应的学业证书 ；（6）聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分 ；（7）管理、使用本单位的设施和经费 ；（8）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉 ；（9）法律、法规规定的其他权利。《教育规划纲要》提出要给公立高中和中等职业学校分别增加六项和七项办学自主权限。这些都是值得探索的方向。

政府部门要敢于将办学自主权下放给学校，有些地方已经进行了很好的探索。例如，山东省潍坊市 2005 年就在中考改革中顺利推行学生综合素质评价，其关键在于市教育局把相关权力还给了学校。同时，潍坊市还把职称评聘权直接下放给学校，取消校长行政级别，鼓励校长专业化发展。潍坊市2009 年开始深化中小学教师职称制度改革试点工作，2011 年正式把教师职称评审权和推荐权还给学校。当然在放权的同时，也应该要求责权利相统一，建立学校自主管理权限“正面清单”和“负面清单”，支持校长依法履行职责。2015 年 4 月，江苏省镇江市出台《关于进一步落实和扩大中小学校办学自主权的若干规定》，实施简政放权清单制。2016 年，山西省晋中市作为全省唯一的中小学校长职级制改革试点市，市委、市政府联合出台了《关于推行中小学校长职级制改革的实施意见》，通过推行校长职级制改革、倡导教育家办学，探索激发办学活力。2018 年，山东省青岛市颁布《青岛市中小学校管理办法》，下放给学校 14 项自主管理权限。

必须进行“依法赋权”，政府、社会、学校应该是相互制衡和相互支持的关系，但各自定位在哪里，权力边界在哪里，需要在法律层面解决，而且要有一系列配套文件，否则就无法操作。当前最迫切的“放权”，一是人事权，把教师招聘管理权、评审权等下放给学校 ；二是课程管理权 ；三是财政管理权。要科学赋能，提高学校自主管理、自主办学的能力。通过放权的责任回归激发办学活力，必然增强校长的责任感，提升校长的机遇意识，从“要我办学”向“主动变革”转变，用好自主权，盘活校内外资源，激发学校发展的内部活力。充满活力的学校才能不断拓深内涵、发展特色，并充分给予师生正面的充满活力的影响，让师生绽放生命的精彩。当前需要尽快启动《学校法》立法，界定学校的权责和义务，实施依法治教，引导办学行为，为学校自主发展、为教师减负创造条件。要深化“县管校聘”改革，探索学校根据编制标准和岗位需求自主聘任教职工的有效路径。

3. 转变内外部管理方式 ：现代治理激发办学活力

一是转变行政部门管理方式。要加强宏观管理，减少微观干预 ；加强间接指导，减少直接安排。通过一系列政策与机制，激励各学校充分发挥主观能动性，探索适合自己学校的有效路径。行政部门还需要分类引导、分类评价、精准支持，并对一些有改革热情和改革能力的学校给予一定的改革空间。在鼓励学校多探索、多试点的同时，要允许学校不做什么 ；如果只让学校做加法而不同意做减法，久而久之学校改革会重回老路，依旧失去改革的动力与学校的活力。无论是放权、管理还是服务，都要依据法律赋予的职能进行，通过法律法规去引导、规范教育管理行为和学校办学行为。例如，为治理随意向学校摊派非教学任务和闹校、闹师行为，2018年《湖南省学校学生人身伤害事故预防和处理条例》获得表决通过，为保护学生人身安全撑起“保护伞”。2019 年，教育部将探索依法治理“校闹”机制，完善学校安全事故应急处理机制，健全学校依法办学法律服务与保障体制。

二是完善学校内部治理机制。依法制定学校章程，保障学校是法人治理下的分权治理模式，在有效履行自主权的同时，让学校有活力、有张力。同时，要注重学校管理创新，不少成功经验有力证明了管理创新的必要性。例如，北京市十一学校的分布式、制衡型学校治理结构 ；北京大学附属中学多元开放、自主选择的学部、学院和中心的组织建制 ；清华大学附属小学实施的学段制和自下而上的扁平化管理 ；北京市中关村第三小学的班组群教育共同体建设 ；又如浙江省杭州市的学校为适应学习变革而进行的选课走班、生涯教育和学校组织等方面的管理创新变革，等等。学校管理创新重在对组织结构和体制的创新，为有利于激发办学活力，要体现以人为本，多元治理，自上而下与自下而上结合起来。

三是让师生“自主”。学校有活力的关键是每位教师、每个学生都有活力。真正的活力源于学校对人才培养模式的创新与探索。

（二）从办学体制入手探索现代治理

释放“办学活力”仅靠管理体制层面的改革远远不够，还需要从办学体制改革层面寻求突破。

坚持公办教育与民办教育共同发展的格局。应区分义务教育与非义务教育、公共产品与准公共产品的不同性质，改进非义务教育公共服务提供方式，引导社会资金以多种方式进入教育领域，政府可根据当地实际情况购买公共教育服务，调动全社会参与的积极性，进一步激发教育活力，满足人民群众多层次、多样化的教育需求。

例如，为增强学校办学活力，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办高中办学，扶持薄弱学校发展，扩大优质教育资源，增强办学活力，提高办学效益，可作为今后公办高中办学体制改革的一个方向。在改革的具体方式上，既可以开展公办学校联合办学的探索，也可以开展委托管理的试点，不断深化公办高中办学体制改革。激发活力的同时，也要加强规范，特别强调要规范民办学校招生。

又如，一些城镇化背景下快速发展的城市新区，成立政府参股的股份制教育管理公司，开展公办学校的委托管理实践，尝试办学所有权与“经营权”分离，受委托的学校公办属性不变，教育管理公司只负责学校内部管理。这个过程中，政府、教育集团、受委托学校之间建立起责任清单、权力清单、管理边界清单，实现教育治理方式的转变 ：首先，人事管理权限下放，对所有教师实行聘用制并与政府签订长期劳动合同，解决教师编制不足的问题。其次，学校有工资分配权。财政局给一个工资总额，怎么分配学校自主进行。再次，学校有一定的评价自主权，由事后督导转变成前置型督导，学校拥有 70% 的督导指标自主申报权，给学校很大的办学空间。两三年下来，受委托的薄弱学校发生了很大改观，更主要的是激发了学校的办学活力。

总之，激发办学活力一直是教育改革的主题，随着教育改革进入深水区，其策略更需要从综合治理的角度进行不断探索。2019 年教育部拟制定落实中小学办学自主权激发办学活力的文件，探索在深入推进依法治教、建立新型政校关系、优化中小学治理结构、树立科学的教育评价导向等方面的政策制度设计。期待学校办学活力真正得到激发。

（来源：人民教育，作者方铭琳，系中国教育科学研究院副研究员，转载自：中国教科院）