区域基础教育质量评价的历史沿革、体系样态与发展方向

改革开放以来，区域基础教育质量评价历经强化督政的初步探索期、突出基础教育质量监测的快速发展期和强调专项督导评价的攻坚完善期，现已渐成体系。这一体系的评价取向日益明确，横纵结构体系日趋完善，各项关键要素与机制业已成熟，但是仍可从统合多重功能、加强工作的融通整合、完善结构体系与促进结果应用等方面进一步深化构建。

区域基础教育质量评价是根据国家有关方针、政策、法令和法规，对省域、市域或县域基础教育质量状况进行测量与判断，利用数据了解并改进区域基础教育的活动。不同于指向学生学习、教师教学的课堂教学评价和服务于人事管理的教师与校长评价，以及面向招生录取的中高考，区域基础教育质量评价旨在呈现区域教育的整体性状况，而非对学校、教师和学生进行个体性的评价，其目的是推动区域教育质量的提升，而非个体的改进。[2]改革开放以来，我国区域基础教育质量评价从无到有，从初创走向成型，已经成为教育治理的重要手段和坚强保障。

一、区域教育质量评价的历史演进

改革开放以来，虽未有政策专门对区域教育质量评价的功能定位、体系结构和具体实施进行系统澄清和规范，但是一些评价探索实质上已经发挥了区域教育质量评价的功能，并渐成体系。

（一）强化督政：区域教育质量评价的初步探索

改革开放后，我国教育督导工作得到恢复与加强。督政在20世纪80年代后期成为教育督导工作的核心板块，并逐渐演化为有中国特色的教育督导制度的最鲜明特点。1991年发布的《教育督导暂行规定》指出，教育督导的核心任务包括“县级以上人民政府对下级人民政府落实教育法律、法规、规章和国家教育方针、政策的督导”。2006年重新颁布的《中华人民共和国义务教育法》进一步明确规定，“人民政府教育督导机构对义务教育工作执行法律法规情况、教育教学质量以及义务教育均衡发展状况进行督导。”随着教育督政职能的强化，出现了对区域教育的规范化、专门化评价，成了我国开展区域教育评价的初步探索。

这一阶段督政的重点工作是检查《义务教育法》等法规和政策的贯彻执行情况、“两基”评估验收、教育经费增长政策执行、教师经济待遇保障、校舍中危房改造、教育乱收费治理、中小学学生流失防治等专项督导检查。可见，此时的区域教育质量评价主要从条件保障、规范办学和教育普及等当时教育改革与发展最为迫切的方面对区域教育进行考察，尚未基于对教育质量的系统把握进行全面评价。虽然这一时期的区域教育评价对于改善基础教育办学条件、普及义务教育等起到了重要的推动作用，但是在教育逐步迈入内涵发展的新阶段后，其可发挥的治理红利也日益缩减，最后退出历史舞台。

（二）基础教育质量监测：区域教育质量评价的快速发展

从国际范围来看，开展教育质量监测不仅是国家层面了解全国教育质量状况的惯常方式，也是进行区域教育质量评价的重要途径。教育部 2006 年工作要点指出“要建立国家教育质量监测和评估体系”。2007 年，教育部基础教育质量监测中心在北师大挂牌成立，标志着我国基础教育质量监测工作正式启动。经过多年的试点监测，国务院教育督导委员会印发《国家义务教育质量监测方案》（以下简称《方案》），从监测的目的、原则、对象、内容和组织实施等方面进行了明确部署，并决定从 2015 年起在全国开展义务教育质量监测工作，标志着我国义务教育质量监测制度正式建立。国家基础教育质量监测制度的建立，为开展对省域教育质量的外部评价奠定了基础，为省域教育治理提供了国家标尺。在此背景下，各省市也纷纷建立起区域层面的基础教育质量监测体系。截至 2020 年 5 月，除西藏、宁夏和新疆生产建设兵团外，全国共有 29个省（自治区、直辖市）成立了省级监测机构，28个地市级监测机构也已正式建立。这些监测机构除了承担国家层面质量监测工作组织实施外，还有不少开始探索对本省市开展自主监测。

基础教育质量监测为区域教育质量评价提供了新的范式。在评价内容上，通过面向学生、教师和学校层面的监测系统反映区域教育质量状况，特别是强调学生发展质量应是区域教育质量的核心，而非只是关注政府举办教育的政策举措。在评价方法上，不再依赖查阅资料、考察走访等传统督导评估方法，而是采用测验法、问卷法，并大量使用先进的教育测量技术，摆脱“统计数据和材料文案依赖症”，从而产出更为客观和丰富的证据。在此背景下，通过监测产出反映区域教育质量的证据，基于证据推动区域教育治理也逐步成为一些地区推动教育治理现代化的重要抓手。

（三）专项督导评价：区域教育质量评价的攻坚完善

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）颁布以来，在继续落实常态督政与周期性监测的同时，一些专项督导评价的开展进一步拓宽了区域教育质量评价的工作域，推动解决了教育改革与发展中的一些突出问题。

第一，教育现代化评价。《教育规划纲要》提出，“到2020年，基本实现教育现代化。”在此背景下，江苏、广东、上海、成都、浙江等地相继出台或完善教育现代化评价方案并付诸应用。总览这些评价方案，在条件与资源方面，聚焦于教育经费投入、办学条件与教育信息化等；在管理方面，多关注教育行政与学校管理的法制化、民主化；在教育结果方面，主要利用入学率、巩固率、满意度、学业成绩、体测结果等指标进行衡量。不难看出，教育现代化评价是以教育现代化为区域教育质量的总体要求，对以往零散的督政内容进行了系统设计与升级更新，是聚焦政府教育行政层面质量评价的有益探索。

第二，县域义务教育均衡发展督导评估。2012年，教育部印发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，并从2013年启动了国家督导评估认定工作。县域义务教育均衡发展被视为这一时期提升教育质量的重要抓手，而县域义务教育均衡发展督导评估则成为推动各地加大教育投入、加强学校标准化建设、补齐农村和薄弱学校短板的重要推动力量。到2021年底，全国2895个县级行政单位均通过了国家督导评估。就此，义务教育质量提升工作的重点已从“基本均衡”转向 “优质均衡”，国务院教育督导委员会办公室将稳步推进县域义务教育优质均衡发展督导评估认定工作。

第三，对区域政府履行教育职责的评价。2017年，国务院办公厅发布《对省级人民政府履行教育职责的评价办法》，旨在通过评价手段有力推动省级人民政府切实履行教育工作相关职责。在此背景下，2018年至2021年，各省也纷纷出台政策，形成了对市级、县人民政府履行教育职责的评价机制。2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》进一步提出，要“完善政府履行教育职责评价”，明确了新时代推进政府教育履职评价的方向。对各级人民政府教育履职的评价，重点考察政府在质量提升方面的举措及其效果。这不仅可以反映区域教育质量状态，更能强有力地督促区域政府以评促建、以评促进。

二、区域教育质量评价体系的现实样态

经过多年的探索，区域教育质量评价的评价取向日益明确，横纵结构体系日趋完善，各项关键要素与机制业已成熟，评价体系已经形成。

（一）面向政府与面向学生：不同侧重的评价取向

虽然教育质量已成为重要的政策话语和实践话语，但是人们常从不同视角加以理解，这也导致区域教育质量评价存在两种不同的评价取向。一种是面向政府的取向。该取向更为关注结构型质量，更多从政府对教育的促进和保障来理解区域教育质量。评价更关注地方政府在提升区域教育质量方面的政策举措及其效果，在反映区域教育质量的同时，重点在于督促地方政府履行教育职责，如各级政府的教育履职评价、县域义务教育均衡督导评估以及其他类似的督政举措。这类评价既有常态化、周期性的评价，又多有结合教育改革与发展突出问题和政策要求的专项评价。面向政府的评价优势是问题导向，剑指政府，往往能够有力推动对教育突出问题的解决。但是此种评价缺乏对于学生发展以及育人等关键环节的关注，很难对于教育质量进行全面呈现，也无法从实际效果的角度对政策举措进行精准评价。这类评价主要依赖于督导体系进行，体现为督政功能模块，结构体系也较为完善。另一种是面向学生的取向。该取向关注结果性质量，将学生发展视为区域教育质量的核心，将区域层面的政策举措视为影响区域教育质量的关键因素。这类评价通过对学生发展状况的测评来集中反映区域教育质量，并通过对学生、教师与学校等层面的问卷调查剖析影响教育质量的关键因素，如各级基础教育质量监测。这类评价更符合全面发展的教育质量观，能够更为客观、丰富地呈现区域教育质量状况。不足之处在于，这种更为理论驱动的评价方式，在组织实施上更为复杂，且无法直接产出与政策相关的评价结果，而是需要更多的描述统计和关联分析方能评价区域教育治理的状况，从而推动政府采取改进举措。国家对于省级层面的监测体系已完整建立，部分省份也形成了对于省市的质量监测体系，如苏州、长沙等先行城市开始了对于本市和下辖区县的监测。

（二）四级分层：分工日渐明确的纵向结构

当前区域教育质量评价已经形成包括国家、省级、地市级、县级四个主要层级。国家层面主要负责区域教育质量评价的整体设计，并开展对于省域教育质量的外部评估和结果认定。省级层面需要落实国家有关区域教育质量评价的政策要求并制定省级实施方案，并结合本身实际对国家提供的省域质量评价结果进行挖掘与应用；建立本身区域教育质量评价机制，对本省教育质量进行内部评估，对市级教育质量进行外部评估。地市层面主要是落实国家和省级评价工作，并且基于各级评价结果督促和支持区县进行整改和提升。区县层面的重点在于配合上级政府落实评价的具体实施工作，并加强对于评价结果的应用。四级体系当前存在的突出问题是，自上而下的评价往往难以更多反映省域或市域的整体状况，对于县级政府优化教育治理、提升教育质量缺乏指导意义，更遑论帮助学校改进教育教学。如在基层常常出现监测报告“见不到”“看不懂”、问题不知“谁来改”“如何改”等问题，导致监测止于数据采集。而市县层面自发开展的区域教育质量评价，往往各自为政，缺乏顶层设计，不仅未能最大化评价的积极效果，还造成学校和教师的评价负担。一些地区甚至以质量评价为名行统考统测之实，让质量评价成了唯分数、唯升学率评价的“遮羞布”。

（三）多方参与：联动协同的横向结构

当前区域教育质量评价工作已经被纳入地方党委政府、教育部门的重要议事日程，逐步建立起党委政府领导、政府教育督导部门牵头、多方参与的组织实施机制。在整个行政系统中，评价的组织实施工作往往由教育部门牵头，而在结果应用环节则需要财政、人社等多部门广泛参与。如《义务教育质量评价指南》便是由教育部、中组部、中央编办、国家发改委、财政部、人社部等六个部门联合印发，充分彰显了区域教育质量评价多部门联动的特点。在教育系统内部，区域教育质量评价又需要督导、基教、教研、人事等多部门协同。如依据评价结果发现问题后，与课程设置、教学计划和办学行为有关的问题应交由基教和督导部门落实整改，与教育投入、资源配置等有关的问题应归口计财部门，与师资配备、人员培训等有关的问题应归口人事部门，与课程定位、教学方法和教研交流等相关的问题应归口教研部门。但是，在这一机制中，学校参与相对不足，尚未有效调动学校认可评价、利用评价的积极性，甚至一些地区将评价结果用于给学校排队排名、向学校教师施压，导致学校对于区域教育质量评价怨声载道。此外，社会力量的参与也有待加强，专业机构和社会组织发挥专业作用的空间和独立性仍然不够，其基于研究形成的指标体系和工具经常被行政部门以不接地气、过于烦琐等原因否定。

（四）较为成熟：评价的关键要素与运行机制

总体而言，当前区域教育质量评价的关键要素与运行机制已经较为成熟。在关键要素方面，各级政府日益重视评价标准体系建设，委托专业机构研发系列评价工具和平台，而且教育测量评价、人工智能与大数据等领域的新技术、新方法得到了较为广泛的应用。例如，在政府教育履职评价中，各级政府纷纷建立明确的评价指标体系和观测计分方法，并运用资料查阅、访谈座谈、满意度测评等多种方法，建立网上平台实现评价的一站式开展与反馈。在运行机制方面，已经形成了组织实施、结果应用和运行保障等机制，打造了评价在前期设计到数据采集再到最终使用的工作闭环。相较而言，当前结果应用仍属于区域教育质量评价的薄弱环节。蓬勃开展的质量评价形成了大量的数据和结论，但是很多评价未能真正推动政府治理的现代化，未能最终促进学校和教师落实立德树人根本任务以及学生的全面发展。虽然谈及评价结果的应用，诸多政策已经强调加强约谈、问责等手段，但是这并非结果应用的路径，而是进一步推动应用的保障性举措。所以，总体而言，评价结果应用的路径仍不明朗，从数据到改进仍是黑箱。

三、深化构建区域教育质量评价体系的方向

2021年，教育部等六个部门发布《义务教育质量评价指南》，其中对县域义务教育质量评价的内容、方式与组织实施等进行了较为全面的规定，第一次在政策文本中明确提出了区域层面的教育质量评价，标志着新时代深化区域教育质量评价开启了新的征程。

（一）统合区域教育评价的多重功能

当前的区域教育评价被赋予了多重功能。 一是改进功能，需要借助评价诊断区域教育发展存在的问题，推动区域教育改进。这一功能符合人们对评价理想作用发挥的期待，但是最终效果依赖于区域政府的关注和强力推进。如果区域政府未能真正投入，改进便无从谈起。 二是管理功能，通过评价对地方政府履职情况、政策效果等进行鉴定，并据此进行奖励问责等。这一功能能够极大提高区域政府的投入度，但是也可能催生区域政府的功利心态。

要以服务教育治理现代化为根本旨归，统合这两项主要功能。就改进功能而言，评价要为区域教育做好更为科学的“体检”，形成反映区域教育质量和突出问题的证据，通过公众报告、政策建议等面向多元主体传递证据，为教育治理现代化提供证据支持，为多元主体参与教育治理提供专业支撑。就管理功能而言，评价要淡化直接基于评价结果的鉴定与问责，而是通过公示、反馈、约谈等非权威的政策工具，及时传递评价结果，并发挥一定的劝诫作用，推动区域政府基于评价优化教育治理。对于整改不力的区域政府，则启动强有力的问责程序，从而强化评价的改进功能。

（二）加强质量评价的融通整合

一是加强不同取向区域教育质量评价的融通。要建立数据和结果融通互认机制，搭建区域教育质量平台，方便不同类型教育质量评价的数据和结果的融通使用。如在县域义务教育优质均衡督导中，可以广泛采用政府教育履职评价和教育质量监测收集到的数据，从而切实减轻区县在组织实施方面的负担，也减少学校和教师的迎检压力。

二是加强质量评价与其他评价活动的数据融通。要广泛吸纳学校督导评估、学生课堂教学评价和考试评价等学校评价以及教师和学生评价的数据，通过常规性、过程性的采集录入区域教育质量评价数据库。这些数据的录入可以更好地反映学生发展、教师教学与学校办学的真实状况，减少学校和教师自我报告的材料准备。

三是加强对于已有区域教育质量评价的整合与规范。建立评价清单和年度计划，及时向下级教育行政部门和学校公开，切实减少评价检查次数、简化评价检查流程，避免干扰正常的教学秩序，对于不当的评价活动要坚决制止。

（三）形成权责明确、多元参与的结构体系

从纵向的四级体系来看，要进一步确权定责，明确各级政府的当为与不为。 一是强化中央和省级政府在总体设计与专业支持方面的作用。两级政府要加强区域教育评价的顶层设计与实施统整，从源头上避免多头评价、随意评价和唯分数、唯升学率评价；要加强在标准研制、工具库开发、评价平台搭建等较为专业的评价环节的投入，确保评价的先导性、科学性与规范性。 二是强化市级政府支持者的角色。市级政府在评价之中不能简单扮演政策传递者的角色，成为“甩手掌柜”，而是要成为县级政府组织开展评价、应用评价结果的支持者，广泛引入专业机构与社会组织，为市县政府提供保障。 三是强化县级政府基于评价结果进行改进。应强调县级政府主要是落实国家和省级的区域教育质量评价，减少另起炉灶的评价，对于上级评价发现的问题进行更为深入的挖掘，探索符合县域实际的破解之道。

从横向的参与体系来看，要鼓励多元参与，特别是调动学校和社会力量。区域教育质量评价作用的发挥，最终的落点在学校，需要学校认可评价并采取举措，所以学校不能被排除在评价之外。在评价标准研制、实施设计等环节，要积极吸纳学校校长和教师的参与，充分听取基层一线的声音，从而使评价的价值导向和组织实施更好地反映学校的诉求，指向学校更为关心的问题，减少学校在操作上的负担。在评价的开展环节，不能让学校只是简单落实评价，而应强调其深度卷入，扮演评价专家等角色。此外，要发挥专业机构和社会组织作用。积极探索采取政府购买服务的方式，培育和委托专业机构深度参与标准研制、工具开发、数据分析等工作，鼓励社会组织依靠其自身优势在评价结果应用等方面发挥作用。在此过程之中，要充分尊重第三方的专业意见，减少行政干预，从而听取更多的专业声音。

（四）厘清评价结果应用的主要路径和重点

虽然政策和研究者都在呼吁加强评价结果的应用，但是关于评价产出结果和教育发生改变之间的路径并不清晰。区域教育质量评价结果的应用，主要存在两条主要路径。

另一种是推动学校改进，即基于评价结果推动学校办学、教师教学和学生学习方面的改进。区域教育质量评价并不直接服务于学校改进，但是仍可以通过以下两种形式推动学校层面的改进。一是发挥评价的导向作用。评价是重要的指挥棒，评价结果可以帮助学校理解人们对于“好学校”的期盼。所以，在评价结果反馈等环节，要广泛动员学校的参与，使其进一步明确学校改进的工作域和基本方向。二是推动学校的自我评估。县级政府要通过资源倾斜、教研助力等方式引导学校针对评价发现的问题，进行内部评估和对标反思，形成符合校情的解决方案。

本文内容刊登于《中国教育学刊》2023年第二期